La Micropolitique : troisième partie
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La Micropolitique
DEUXIEME PARTIE : LE SECTEUR PUBLIC
TROISIEME PARTIE : LA MICROPOLITIQUE
De la critique à la créativité
La théorie des choix publics explique la croissance de l'Etat
La théorie des choix publics est une critique. C'est un outil d'analyse qui permet de comprendre et d'expliquer pourquoi certains phénomènes se produisent dans le secteur public, et pourquoi ils le font ainsi. Elle nous invite à rechercher les intérêts des différents groupes impliqués dans la conception et l'exécution des politiques publiques, ceci nous permettant de prévoir et d'expliquer les réactions que celles-ci vont engendrer.
Grâce à cette approche, il devient possible de comprendre certains phénomènes qui, sinon, nous sembleraient inexplicables, voire irrationnels. Elle nous montre immédiatement pourquoi il est inévitable que les programmes politiques conservateurs s'épuisent dans des difficultés du genre de celles qu'ils ont rencontrées. L'essence de la formule traditionnelle de "la droite" est de diminuer le rôle joué par les hommes de l'Etat dans la vie économique, et la charge qu'ils imposent à leurs concitoyens. Elle essaie de réduire l'importance et l'étendue de leurs actions, et de diminuer le fardeau réglementaire qu'ils imposent aux entreprises ; elle voudrait qu'ils cessent de confisquer une si grande partie de l'argent des individus et des entreprises, leur interdisant de le dépenser suivant leurs lumières propres.
Evidemment, ces projets se heurtent directement à l'intérêt de la plupart des groupes associés aux ambitions étatiques. Ils pourraient bien favoriser l'ensemble de la société, permettre enfin la création de richesses, et par conséquent améliorer le sort d'une majorité écrasante de la population, mais rien de tout cela ne suffit à les faire passer dans le domaine de la politique pratique. Toutes les conceptions "de droite" du pouvoir, et les projets qu'on leur prête, s'opposent dans une certaine mesure à ce que les groupes de pression perçoivent comme leur intérêt vital. N'importe quelle minorité peut se laisser démontrer qu'elle y perdra des plumes si les dépenses totales sont réduites. Alors qu'elle pourrait, dans l'abstrait, soutenir le principe d'une diminution générale des dépenses publiques, chacune se battra pour maintenir sa part du butin, et bien plus âprement que d'autres n'essayeront de la réduire.
La bureaucratie comprend immédiatement qu'un programme "de droite" constitue une menace réelle pour ses perspectives d'enrichissement et de pouvoir. Ce qu'elle veut, c'est accroître le domaine de ses prérogatives et le nombre de ses subordonnés. Son intérêt en tant que classe est qu'il y ait davantage de programmes publics, et de plus vastes encore. Toute annonce d'un projet de réduction de l'activité et de la dépense publiques devrait suffire à la mobiliser contre lui, jusqu'à la faire capoter si besoin est.
On a donc maintenant les moyens identifier la raison d'un phénomène majeur dont tous les adversaires du socialisme ont eu l'occasion de se plaindre. Ils ont souvent observé que le pouvoir et les dépenses des hommes de l'Etat se développaient rapidement sous les gouvernements collectivistes et centralistes, et seulement moins vite sous un gouvernement de "droite". Ils parlent d'un "cliquet socialiste", qui ne tournerait que dans un sens : celui de l'augmentation de la taille de l'Etat. Si un gouvernement de tendance libérale parvenait à obtenir un arrêt temporaire, empêchant l'accroissement du pouvoir étatique au cours de son mandat, on considérait cela comme le maximum de ce qu'il était possible d'espérer.
Pour leurs partisans, et pour tous ceux qui avaient pris part à ces gouvernements, le phénomène était aussi confondant qu'exaspérant. ¨Privés de l'éclairage de la théorie des choix publics, ils ne savaient où chercher son origine. Grâce à ce nouveau type d'analyse, en revanche, il nous est désormais possible de comprendre pourquoi les choses devaient se passer ainsi. Quand l'on considère l'opposition de tous les groupes qui bénéficient d'un privilège d'Etat, et les agissements d'une Administration directement opposée aux objectifs essentiels du programme de "la droite", on découvre tout de suite l'explication. Ce n'est pas parce que les politiques proposées seraient "incompatibles avec notre monde moderne", voire "inapplicables dans le monde réel" ; c'est parce qu'elles sont politiquement trop difficiles à imposer par la seule volonté du gouvernement, face au bunker des intérêts en place qui se mobilisent contre elles.
Nixon et Heath dans l'ornière
Reprenons donc notre tentative d'explication des échecs relatifs des gouvernements de Richard Nixon aux Etats-Unis et d'Edward Heath au Royaume Uni. Ni l'un ni l'autre ne disposaient d'une technique efficace face aux phénomènes que nous venons de voir, et qui s'opposent à toute mesure de désétatisation. Dans un climat en principe plutôt favorable à une diminution du rôle et des ponctions de l'Etat, ni l'un ni l'autre n'avaient pressenti les difficultés pratiques qu'impliquait la mise en œuvre de ce type de projet, a fortiori les tactiques nécessaires pour les surmonter. Pensant apparemment que les événements succèdent naturellement à l'adoption des idées, ni l'un ni l'autre n'avait l'avantage de connaître l'analyse proposée par la théorie des choix publics. Celle-ci existait, mais n'en était qu'aux premiers stades de son développement, et n'avait pas encore suffisamment attiré l'attention.
Or, cette dernière permet de beaucoup mieux apprécier leurs échecs, aussi bien que de juger la variété des explications qu'on leur a trouvées. D'un côté, on trouvait les gouvernements avec leurs intentions et leurs programmes, et de l'autre, les forces réelles inhérentes au système, et auxquelles ils voulaient s'attaquer. Résultat, aussi bien sous Nixon que sous Heath : le pouvoir réglementaire des hommes de l'Etat et leur rôle dans l'économie furent accrus. De même, bien entendu, que ce qu'il en coûtait aux autres.
Sans théorie valide permettant de rendre compte des comportements du secteur public, aucun des deux gouvernements ne pouvait imaginer ce qui l'attendait. Les conseillers et autres experts sur lesquels ils comptaient pour appliquer leurs politiques, étaient ceux-là même dont ces politiques menaçaient les intérêts. Les deux gouvernements, par exemple, se rendirent compte que les salaires et les prix montaient plus vite qu'ils ne le souhaitaient, sans comprendre les pressions qui poussaient dans cette direction. Tous deux imposèrent des contrôles administratifs aux salaires et aux prix, étendant ainsi considérablement le pouvoir d'ingérence de la bureaucratie [1].
En somme, ni l'administration Nixon ni le gouvernement Heath ne connaissaient vraiment les contraintes qui pèsent sur l'action publique, et qui sont imposées par les conduites égoïstes de ceux qui y participent. S'ils avaient compris quelle force d'opposition serait mobilisée par les groupes de pression voyant leurs privilèges mis en cause, ou par la bureaucratie craignant pour ses perspectives de carrière, peut-être auraient-ils essayé des politiques totalement différentes, et obtenu un autre résultat. A tout le moins, l'échec de leurs programmes affichés aurait été justement attribué à leur compétence insuffisante pour traiter avec le système politique.
Alors, on se résigne ?
L'approche des choix publics explique aussi bien la croissance irrépressible du secteur public année après année, que les échecs des tentatives faites à diverses occasions pour inverser ce processus. Elle explique même le fatalisme de ceux qui, tout en le considérant comme pervers et en s'y opposant en principe, pensent néanmoins que personne n'y peut rien. Cependant, c'est là tout ce qu'elle fait. L'école des choix publics a proposé une nouvelle méthode d'analyse. Elle fournit une critique ; elle nous montre ce qui ne va pas. La question reste de savoir s'il est possible de construire quelque chose sur ces découvertes.
La nouvelle analyse a du moins le mérite de faire connaître leurs limites aux politiciens. Elle leur permet de prévoir quelles sont les politiques qui n'ont que peu de chances de réussir. Si l'on ne pouvait en tirer que ce résultat, ce serait déjà fort précieux. Cela nous épargnerait de nourrir de faux espoirs, pour les voir ensuite déçus. En comprenant comment les groupes d'intérêt vont réagir à l'intérieur du système, les dirigeants politiques pourraient au moins éviter les mesures qui sont condamnées à se les mettre à dos. Ainsi, l'analyse des choix publics, même si elle n'est qu'une critique, offre déjà au politique un moyen de filtrer à l'avance, de retenir les réformes qui ne peuvent qu'échouer. Elle permet par conséquent de s'épargner des affrontements inutiles, sources de discorde et d'affaiblissement, et offre aux hommes politiques le moyen de restreindre leurs ambitions pour se fixer des objectifs plus réalistes. Ces résultats sont déjà appréciables en eux-mêmes, mais ils se bornent à signaler aux hommes politiques ce qu'il ne faut pas faire. Aucun n'indique aux gouvernements comment mettre en œuvre les politiques qu'ils jugeraient devoir appliquer.
Simple critique ou point de départ ?
Raisonnons, cependant : si la théorie des choix publics est une critique, pourquoi n'impliquerait-elle pas, de façon latente, des propositions créatives symétriques de ses conclusions ? Si le système politique dominant agit de manière à bloquer certains types de réformes, alors savoir lesquels et comment ne pourrait-il pas aider à en imaginer d'autres ? Des réformes qui, au lieu d'essayer de forcer les contraintes du système, essayeraient de s'en servir pour parvenir à leurs fins. Ces déterminismes, nous les connaissons maintenant : nous savons à quoi ils conduisent, nous savons d'où ils viennent. Alors pourquoi ne pourrait-on pas créer des politiques qui sauraient s'en servir, s'en jouer ou même les neutraliser ?
Mission impossible
A première vue, cela ressemble à "Mission impossible". L'intérêt des groupes minoritaires est de recevoir des privilèges particuliers sur le dos de tous les autres. Et comment imaginer que les hommes de l'Etat puissent trouver leur intérêt ailleurs que dans un secteur public bien gras et bien étouffant ? Il faudrait vraiment des politiques bien paradoxales pour retourner ces intérêts-là contre les privilèges et autres prébendes accordés par les systèmes publics, ou pour réduire la part des biens et des services produits par leur secteur d'activité. A priori, ces politiques devraient amener ces gens à agir directement contre leur propre intérêt.
Eh bien justement, l'analogie avec "Mission impossible" est exactement appropriée : comme dans la série télévisée américaine, quelques spécialistes, décidés à consacrer leur ingéniosité et leur connaissance experte à la résolution de ce problème apparemment insoluble, ont finalement découvert certaines manœuvres et procédés techniques capables de surmonter cette contradiction apparente. En fait, il est même possible d'imaginer un grand nombre de façons d'aborder les gens, et qui les persuaderont bel et bien d'accepter certaines politiques, voire de les soutenir, alors même que leur effet sera de réduire le volume d'ensemble des privilèges accordés aux minorités dominantes et de diminuer globalement le pouvoir et les dépenses des hommes de l'Etat.
Comment persuader les gens d'abandonner leurs privilèges ?
Une des possibilités envisagées est que les gens abandonnent leurs privilèges actuels, si on peut trouver un autre type d'avantage pour les dédommager. Pour conserver leur privilège, les gens sont prêts à se battre à concurrence de sa valeur perçue, celle-ci étant plus grande pour eux que les autres ne perçoivent ce qu'elle coûte. Cependant, rien ne leur interdit de renoncer à cet avantage particulier à l'occasion d'un échange où ils se sentiraient gagnants. Cela suppose qu'ils reçoivent en l'échange de leur privilège d'origine une chose qui ait plus de valeur, et surtout pour eux.
S'il en est ainsi, ne pourrait-on pas supprimer tous ces privilèges d'un seul coup, par exemple en les échangeant contre la liberté retrouvée ? Après tout, il est fort vraisemblable que, si l'on supprimait tout l'appareil de la redistribution politique, l'immense majorité des gens s'en trouveraient mieux, puisque la plus grande partie de ce qui leur est donné d'une main leur est repris de l'autre, avec le poids mort des hommes de l'Etat à entretenir en sus. Cependant, il faut se rendre à l'évidence : c'est une politique qui ne marcherait pas, parce que cet avantage net pour chacun serait beaucoup trop difficile à faire voir concrètement. Quiconque reçoit un privilège de l'Etat ressent fortement cet avantage, alors que son coût est presque insignifiant pour les autres.
Par conséquent, s'il doit y avoir une politique qui offre une compensation, il ne suffit pas que le nouvel avantage soit en fait plus important : il doit apparaître évidemment comme tel au bénéficiaire visé. Cette précision est essentielle parce qu'en politique justement, les gains et les charges sont rarement perçus pour ce qu'ils sont. C'est une des perversions constantes de l'intervention de l'Etat que d'inspirer à toutes les parties prenantes, profiteurs supposés, victimes réelles et nuisibles bien intentionnés, des illusions qui empêchent de la mettre en cause. C'est d'ailleurs pourquoi il est si fréquent que les réformes doivent d'abord être entreprises pour que les opinions changent.
Conclusion : il n'y aura de gain politique à l'échange proposé que si l'on s'arrange vraiment pour que les gens aient effectivement l'impression de s'en tirer à leur avantage. Il suffira donc de mettre sur pied des politiques d'échange, conçues pour que les substituts qui remplaceront les privilèges soient perçus comme plus importants. Ce système revient-il à donner un nouveau tour au "cliquet socialiste", en accroissant le volume de la distribution des prébendes ? Pas nécessairement. Car justement, le nouvel avantage peut être de nature totalement différente.
Des avantages d'une autre nature
On peut par exemple imaginer des politiques qui conduiraient les gens à accepter de perdre un privilège d'Etat en échange d'un avantage privé qui leur semblerait plus grand. Alors, le système prébendier des hommes de l'Etat serait progressivement érodé par la substitution de droits privés en leur lieu et place.
Il peut y avoir des cas où les gens sont prêts à abandonner un privilège permanent et à long terme, en échange d'un avantage immédiat qui vaudrait plus à leurs yeux... et mettrait fin au système. Dans ce cas, les politiques à créer proposeraient aux gens un gain substantiel et immédiat en échange de leur privilège perpétuel. S'ils donnent plus de valeur au bénéfice immédiat, et si cette proximité dans le temps leur permet de l'emporter sur la valeur actuelle cumulée du privilège permanent, alors il y aura une bonne base pour faire l'échange.
Si des gens acceptent de perdre un privilège d'Etat parce que la politique choisie leur remet un avantage privé plus important en contrepartie, alors cette politique peut bel et bien diminuer le rôle des hommes de l'Etat. Si les gens pensent qu'un gain immédiat remplacera avantageusement la perpétuation d'un privilège politique, alors la politique qui en fait l'offre pourra, petit à petit, diminuer à terme le fardeau de l'Etat, même si elle doit l'alourdir dans le court terme immédiat. Aucune de ces deux conclusions ne devrait nous surprendre. Une fois que l'on adopte l'approche des choix publics, et considère que le système politique comporte un véritable marché, alors des transactions normales de ce genre devraient passer comme allant de soi.
Il ne s'agit que de rendre explicite une pratique qui existe déjÃ
Sur les marchés privés, les gens s'échangent tous les jours des profits marchands, abandonnant une chose à quoi ils donnent moins de valeur contre une autre à laquelle ils tiennent davantage. C'est la raison d'être de l'échange volontaire. C'est aussi une banalité quotidienne de l'économie privée, que les gens vendent du long terme contre du court terme. Certains vont renoncer à une partie de leur pouvoir d'achat aujourd'hui pour s'assurer un revenu régulier plus tard. D'autres abandonnent leur revenu futur en échange d'une somme liquide à dépenser dans l'immédiat. De telles transactions sont de pure routine dans une économie de marché ; il n'empêche, dans un contexte politique, l'idée de les intégrer à une approche systématique prend un air de nouveauté.
En réalité, tout ce que feraient les politiques en question serait de rendre explicites les principes de l'échange qui existent et fonctionnent déjà sur le marché politique. Il ne s'agit que de reconnaître le marché qui existe qu'on le veuille ou non, et s'y engager pour y passer des contrats. Au lieu d'essayer, sans autre arme que la seule autorité du gouvernement, de s'opposer aux forces et aux contraintes qui dominent ce marché, on utilise ces déterminismes mêmes pour obtenir des résultats plus acceptables.
Accepter l'existence du marché politique est la clé qui ouvre les portes
Les deux approches que nous venons d'examiner ne sont que les premières pièces d'une batterie de techniques que l'on peut déduire des mêmes principes. Dès lors que l'on aura accepté l'existence et le fonctionnement d'un marché politique, on aboutira à une gamme complète de politiques spécifiquement conçues pour ce marché. Le conflit idéologique, sur le mode conventionnel de l'activité politique, sera alors relayé par le jeu des groupes d'intérêts, et l'on mettra au point des politiques faites sur mesure pour la situation de chacun sur le marché. Au lieu d'affronter bille en tête l'opposition des différents groupes qui s'accrochent à leurs privilèges étatiques, les nouvelles politiques iront chercher la transaction et proposer, chaque fois que c'est possible, d'offrir un avantage dont la valeur perçue sera supérieure, et qui permettra néanmoins de réduire la taille et les prérogatives de l'appareil d'Etat.
Bien sûr, il existe des cas où la situation d'un groupe lui donne un pouvoir tel qu'il puisse exiger davantage que tout ce qu'il est raisonnablement possible de lui offrir en échange. Ce type de situation inspire une autre gamme de politiques. Peut-être pourra-t-on constituer un nouveau groupe qui sera plus puissant que le premier. Une politique qui aura décidé de s'en prendre au groupe d'origine y trouvera un partenaire potentiel. L'hostilité de l'ancien groupe sera alors plus que compensée par le soutien du nouveau. Forts de ce soutien, les législateurs seront alors en mesure de supprimer les privilèges de l'ancien.
On pourrait aussi imaginer que des politiques réussissent à contourner, puis à neutraliser le pouvoir du groupe dominant, avant de s'attaquer au privilège dont il jouit aux dépens de la société. Une fois son pouvoir amoindri, il en ira de même de sa capacité d'exiger et de conserver un privilège de cette taille. Sa capacité de nuire ayant diminué avec son pouvoir, il aura moins à échanger, et recevra donc moins en échange.
Ces politiques portent en filigrane la marque d'une origine commune : chacune d'elles transcrit, dans le domaine de l'action créatrice, une des conclusions critiques de la théorie des choix publics. S'il est vrai qu'il existe un marché politique, où les gens font des échanges, ce fait doit limiter ce qu'un gouvernement peut espérer obtenir par le moyen classique de l'autorité. Mais il lui donne aussi l'occasion de trouver, pour préparer ses politiques, de nouvelles approches qui pourront réussir parce qu'elles seront en prise avec ce marché et utiliseront ses lois propres, là où les autres échouaient pour s'y être opposées.
Quelle procédure suivre ?
Puisqu'il existe une approche commune, quelle est la procédure générale qui pourrait la traduire ? A supposer qu'on puisse la mettre en œuvre, ce type de politique prendrait comme point de départ la critique des choix publics. D'abord comprendre, pour en tirer les leçons, pourquoi les politiques précédentes ont échoué. Démonter, par l'analyse des choix publics, le processus qui a conduit les groupes d'intérêt à mettre en échec les politiques de type traditionnel, ce qui donne la bonne base de départ pour en refaire d'autres. La nouvelle politique visera à créer de toutes pièces des situations où les groupes d'intérêt chercheront d'eux-mêmes à saisir les nouveaux objectifs mis à leur portée, ou se trouveront neutralisés par des groupes plus puissants créés exprès pour les mettre sur la touche, ou encore verront rogner le pouvoir qui garantissait leurs privilèges. En théorie, toutes ces tactiques pourraient permettre de réduire le rôle des hommes de l'Etat comme distributeurs d'avantages particuliers sur le dos des autres.
La révolution du réalisme politique
On voit évidemment que cela implique un style de politique radicalement différent. Car ce dont il s'agit maintenant, c'est de prêter une attention extrême aux détails pratiques. Il faut, armé de la théorie des choix publics, identifier tous les avantages acquis par les différents groupes d'intérêt, tout comme les influences et les soutiens qui s'échangent sur le marché. Ce ne sera qu'après avoir parfaitement compris la situation existante, que l'on pourra se mettre à préparer des politiques jouant avec les forces en présence pour changer la situation. C'est le travail d'un créateur. Il est aussi, bien entendu, fait pour les "bûcheurs", car il n'y a pas de formule idéologique toute faite qui produise automatiquement les bonnes réponses. En fait, il se peut même qu'il n'existe pas de "bonnes" réponses, mais uniquement des solutions meilleures et d'autres moins bonnes.
La caractéristique la plus spectaculaire, si l'on peut dire, de ce type de création politique, c'est l'échelle à laquelle on la pratique. Il faudra faire descendre l'analyse jusqu'au niveau où les individus expriment leurs préférences sur le marché politique, et c'est aussi à ce niveau-là qu'il faudra négocier. La différence est aussi grande que celle qui sépare la macro-économie de la micro-économie. La première traite de grands agrégats et autres statistiques qui représentent ou ne représentent pas — les événements réels. La seconde traite des actes voulus par des personnes qui cherchent à réaliser leurs projets. Elle tient compte des raisons d'agir concrètement présentes, et elle se soucie de savoir quels arbitrages seront faits lorsque les conditions du choix auront changé.
La politique, comme l'économie, doit s'aborder comme un réseau d'interactions entre les personnes
Nous avons déjà observé que nombre d'économistes, alors qu'ils reconnaissent l'importance primordiale des facteurs micro-économiques, n'appliquent pas cette sagesse au domaine de la politique. Il est courant d'entendre des économistes, dont l'analyse s'inspire pourtant de la micro-économie, appeler à des politiques telles que "l'abolition des entreprises d'Etat" ou "la suppression de toutes les subventions". Ils conseillent aux Premiers Ministres britanniques d'"en finir avec la médecine d'Etat", aux Présidents américains de "supprimer la sécurité sociale". Les politiques savent très bien qu'on ne peut pas obtenir ces résultats par un simple acte de la volonté, et considèrent par conséquent des avis aussi désinvoltes comme étrangers à toute réalité politique. La théorie des choix publics donne à penser qu'ils ont raison.
Si bon nombre d'économistes considèrent que l'étude au niveau micro-économique est indispensable à une vision réaliste de l'économie, alors disons qu'il ne serait pas inutile non plus d'appliquer ce type de raisonnement au domaine politique. S'il est exact que les gens font des offres et des demandes sur les marchés politiques comme ils en font sur les marchés de la production, alors il se pourrait bien que l'approche de la politique à l'échelle "micro" en donne une image bien plus claire et conduise à des solutions bien plus applicables.
Il existe une micropolitique, qui est à la politique ce que la microéconomie est à l'économie
Voilà donc la nouveauté théorique que je propose dans ce livre : il doit exister une "micropolitique", qui sera à la politique ce que la microéconomie est à l'économie. La microéconomie examine la conduite des personnes et des groupes sur les marchés économiques ; la micropolitique l'étudiera sur les marchés politiques. En outre, de même que la microéconomie est plus proche du niveau où les décisions sont prises et les actions entreprises sur les marchés économiques (ce qui veut dire qu'elle est plus proche des événements réels), il en sera de même de la micropolitique sur les marchés politiques.
Il est facile de parler, en termes "macro", de mettre un terme à l'étatisation, ou d'abolir toutes les subventions, mais les gouvernements ne sont pas près de suivre ces conseils-là , parce qu'ils n'en ont pas le pouvoir. Quand les gouvernements connaîtraient tous les défauts de la médecine étatisée ou de la sécurité sociale, cela n'empêcherait pas qu'ils soient impuissants à y changer quoi que ce soit. La macropolitique propose les solutions globales et drastiques que personne n'applique, et qui ratent quand d'aventure on les essaie quand même. Elles échouent parce qu'elles ne tiennent pas suffisamment compte de la réalité politique, celle des décisions prises par les individus et les groupes qui négocient leurs avantages sur le marché politique.
La micropolitique, à l'inverse, va conduire à formuler des programmes qui prennent en compte les conclusions de la théorie des choix publics, et s'en servir pour réorienter la conduite des personnes et des groupes concernés. Au lieu d'essayer d'agir à grande échelle contre les privilèges dont les groupes de pression bénéficient aux dépens de tous les autres, la micropolitique s'attachera à créer des politiques qui modifieront les choix que font les gens, en transformant les conditions de ces choix.
L'intérêt personnel l'emporte le plus souvent sur les principes
Nous restons encore au niveau théorique, et pourtant nous avons déjà fait bon nombre de découvertes, annonçant une manière de concevoir les politiques publiques bien différente de l'approche traditionnelle, dans le style comme dans le contenu. En premier lieu, on trouve le postulat implicite que l'action politique ne concerne pas seulement la bataille des idées. La micropolitique, forte des conclusions de la théorie des choix publics, partira au contraire du présupposé que l'intérêt personnel joue un rôle prédominant dans la manière dont les gens réagissent aux politiques publiques.
Etant établi qu'il existe un marché politique, et que les gens y font des échanges, c'est à la lumière de leurs effets éventuels sur la valeur de ce qui est échangé qu'ils jugeront les politiques en cause. Il est donc tout à fait possible qu'un groupe soutienne dans l'abstrait une idéologie donnée, et qu'on le voie dans la pratique saboter toute tentative faite pour appliquer ses principes à son cas particulier. Même s'il arrivait que les employés du secteur public se mettent à penser que l'Etat est trop gros, il s'en trouvera bien peu pour accepter que l'on fasse maigrir leur petit morceau d'Etat à eux.
On ne persuadera pas les gens de renoncer à leurs privilèges parce qu'ils sont injustes
Une deuxième différence essentielle réside dans l'attitude adoptée par la micropolitique face aux multiples privilèges que les groupes minoritaires reçoivent des hommes de l'Etat. L'attitude libérale classique consiste, les tenant pour illégitimes, à vouloir les éliminer. Etant donné que les gens défendent leurs fromages, et qu'il y a peu de soutien à attendre de ceux qui doivent les payer, cette ambition ne conduit jamais qu'au ressentiment et à l'hostilité des groupes dont les privilèges sont menacés ; d'où l'échec qui s'ensuit généralement.
L'attitude de la micropolitique consiste à s'accommoder du fait que le privilège existe, et qu'il sera défendu, quoi que puisse valoir sa prétention à être légitime. Si l'on veut que les gens acceptent son élimination, il faudra leur offrir quelque chose de plus intéressant en échange, ou alors commencer par réduire le pouvoir qui leur permet de conserver cet avantage. Ce qu'on oublie dans l'analyse traditionnelle est que le statu quo lui-même est considéré comme une source de légitimité. Si un privilège existe depuis longtemps, ses bénéficiaires vont le considérer comme un droit acquis, un élément "à part entière" de la société établie. Ils se battront pour le défendre, se sentant agressés par l'initiative qui le menace, et n'étant certes pas en peine de trouver l'idéologie adéquate pour justifier leur attitude. Telle était d'ailleurs — en gros — la situation fondamentale pendant la lutte pour l'indépendance américaine ; si on se battait, c'était pour préserver des avantages déjà acquis [2] contre de nouvelles prétentions, et non pour réclamer des privilèges inédits.
Il ne manque sans doute pas de bonnes raisons pour contester la légitimité des privilèges particuliers. Ces arguments peuvent être importants pour les principes, mais il n'y a aucune raison d'en attendre qu'ils réussissent à éliminer les avantages en question. On a bien plus de chances d'obtenir un changement en ayant recours à des politiques d'échange de ces privilèges, qu'à l'occasion d'une confrontation directe visant à les abolir. Ce n'est pas que la micropolitique refuse de tenir compte des principes moraux ; simplement, elle va mieux comprendre le point de vue de ceux dont l'assiette est beurrée par les hommes de l'Etat. En descendant au niveau où les décisions sont prises par les personnes et les groupes, et en examinant leurs raisons d'agir, elle est naturellement amenée à envisager la manière dont ils perçoivent la situation. Sans l'accepter le moins du monde pour autant, elle va tenir compte de leur prétention à faire de l'usage une source de légitimité, et rechercher des politiques leur offrant compensation pour ce qu'ils doivent perdre.
Adieu au "grand soir"
La micropolitique ne sera pas seulement moins agressive que les méthodes conventionnelles, elle sera aussi moins globale dans ses ambitions. Elle abandonne l'idée d'appliquer la vision d'une économie de liberté immédiatement et dans tous les domaines. A la place, elle va partout chercher des politiques qui permettront de faire des brèches, puis des incursions dans la forteresse de l'Etat ; elle veut créer une situation dans laquelle les privilèges redistributifs des hommes de l'Etat seront peu à peu négociés en échange de droits qui paraîtront avoir plus de valeur. En somme, le coup de balai est remis aux Calendes grecques, et la micropolitique propose des coups de pinceau ; il s'agit d'étudier attentivement chaque situation, et d'imaginer d'une politique qui devra réussir dans ce domaine-là . Elle est donc plus détaillée et plus progressive.
Pour réussir, au lieu de prendre à rebrousse-poil les groupes d'intérêts en place, elle propose de leur tenir la main. Il lui arrivera d'envisager une augmentation temporaire des dépenses publiques, afin de pouvoir enclencher un processus de diminution par la suite. Parfois, elle offrira à un groupe particulier ce qui a tout l'air d'être une faveur injuste, pour l'inciter à abandonner un privilège plus détestable et plus durable encore.
Un opportunisme d'apparence
Non seulement elle est moins globaliste, mais elle semble aussi moins cohérente. Elle n'entend pas appliquer le principe simple d'une société libre, débarrassée dans tous les domaines des subventions et des ingérences des hommes de l'Etat. Ce principe-là est davantage un objectif à long terme qu'un guide pratique pour la formulation d'une politique. La micropolitique produira des politiques différentes dans presque tous les cas, parce qu'elle sait que chaque activité pose des problèmes particuliers. Chacun des groupes d'intérêt, les caractéristiques de son privilège, et son mode de fonctionnement initial varient d'un secteur à l'autre. Il n'existe pas de formule simple. Si les problèmes sont différents dans chaque domaine, les solutions doivent l'être aussi.
La micropolitique a bel et bien une cohérence, mais celle-ci tient à l'unité de son approche. Politiques et recommandations vont changer d'un domaine à l'autre, mais la méthode qui les aura produites sera toujours celle que la théorie commune a imaginée. Tout commence par une analyse détaillée du statu quo ; différents privilèges et rentes obtenus, nature des groupes d'intérêts concernés, pouvoir et pressions qu'ils peuvent exercer. De là , on imagine les politiques d'échange des avantages, pour modifier la structure des incitations et changer les rapports de pouvoir entre les différents groupes. Ces réformes créeront une nouvelle situation qui, pour ainsi dire par construction, devra être acceptée par les personnes et les groupes et conduire, à terme, à diminuer les rentes de redistribution et à réduire la part des biens et services fournis par le secteur d'Etat.
Peut-on mettre en place un processus d'évolution spontanée ?
L'approche micropolitique est plus conservatrice que les politiques libérales classiques, précisément parce qu'elle est plus graduelle et plus progressive. Il est rare qu'elle propose des politiques faites pour obtenir un changement soudain et un impact immédiat. Elle essayera plutôt de déclencher une suite de décisions qui, au bout du compte, mèneront aux objectifs désirés.
Ce processus exige du temps. Il prend la société comme elle est. Il introduit çà et là des réformes qui la feront changer progressivement, mais inexorablement, dans le sens d'une diminution des subventions et de l'influence des hommes de l'Etat dans l'économie. Le résultat cumulé de cette approche politique sera d'accroître le degré d'autonomie au sein de la société, d'élargir les domaines de décision qui échappent au contrôle étatique et relèvent du choix des particuliers et des associations volontaires. Alors qu'il est le contraire d'un programme révolutionnaire, il vise cependant à susciter un mouvement massif, régulier et cohérent, dans une seule direction.
C'est une chose de se faire une image de ce que pourrait être une société meilleure. C'en est une autre d'analyser le fonctionnement de la société telle qu'elle est aujourd'hui. Le rôle de la micropolitique sera de se placer sur le terrain intermédiaire, et d'imaginer les politiques qui, prenant le monde tel qu'il est, le rapprocheront de ce qu'il pourrait être. Le rêve est que les hommes de l'Etat cessent d'intervenir dans les choix économiques, de réglementer et de confisquer l'argent des gens au mépris de leurs préférences. La réalité est qu'il ne suffit pas de le vouloir, ni même d'en persuader les autres pour y arriver. Seules des politiques peuvent le faire, si elles conduisent les gens à renoncer aux privilèges et au pouvoir de dominer les autres que leur donnent les hommes de l'Etat, d'une manière qui rapportera plus de sympathie que d'hostilité au gouvernement qui les mène.
La réforme micropolitique n'est pas conçue pour être tolérée, mais préférée à la situation existante
Il y a une distinction très nette à faire entre cette approche et le simple gradualisme. Ce dernier implique une politique des petits pas, pour ainsi dire à un train de sénateur. Ces petits pas peuvent très bien aller à l'encontre des intérêts de la société, supposant que s'ils sont suffisamment modestes, ils ne déclencheront pas d'opposition assez forte pour les empêcher de s'imposer. Le fabianisme [3] en est un bon exemple, dont l'idée de base était d'instaurer le socialisme — qui à l'époque était totalement rejeté — à travers une série d'étapes dont chacune serait assez minime pour "passer" sans rencontrer l'opposition que l'objectif final aurait immanquablement suscitée.
La micropolitique n'est pas gradualiste. Les politiques conçues à l'intérieur de ce cadre ne sont pas faites pour être tolérées, mais pour être préférées à l'état actuel de la société. Certaines de ses réformes pourront être massives si un nombre suffisant de groupes et de personnes adopte la solution proposée à la place. Elle n'a pas non plus la moindre conception d'un projet terminal pour la société ; elle ne se soucie que d'instaurer un processus qui réduira les transferts forcés et autres ingérences des hommes de l'Etat. Quel que soit le type de société qui émergera de ce processus, ce sera le produit spontané du jeu réciproque entre des millions de décisions et d'actions différentes, et non un ordre social déclaré "supérieur" par on ne sait quelle autorité planificatrice. En outre, son approche s'appuie essentiellement sur les forces établies de la société, s'efforçant seulement de créer les conditions nécessaires pour les réorienter.
La micropolitique n'est pas un programme : c'est un mode d'emploi
Par conséquent, s'il est possible que ses réformes se fassent progressivement, elle n'est pas gradualiste. Elle ne cherche pas à faire les mêmes choses que les politiques classiques, en se contentant de les réaliser plus lentement. Elle cherche à créer des politiques nouvelles, pour faire des choses différentes. Plus précisément encore, elle cherche à les faire d'une autre façon. Elle ne part pas avec une liste de mesures à prendre, pour s'y atteler ensuite tout doucement. Elle part en ignorant ce qu'il faut faire, armée seulement d'une technique qui lui permettra de faire naître des politiques en réponse aux différentes situations qu'elle rencontre. C'est une approche et non un ensemble de priorités. Au lieu d'un programme à mettre en œuvre, on trouve un mode d'emploi pour la fabrication des politiques.
Du rêve à la réalisation
Notre projet est donc complet. L'analyse des choix publics nous a permis de comprendre pourquoi la réaction aux politiques traditionnelles prenait la forme qu'on lui connaît : elles méconnaissent le marché politique qui est à l'œuvre, ou ne savent pas s'y adapter. Alors apparaît cette idée d'un système qui concevrait les politiques publiques en se fondant sur cette analyse même, et contre lequel ces obstacles seraient inopérants, parce qu'il tiendrait compte du marché politique et fonctionnerait dans son cadre de référence. Un tel système, semble-t-il, permettrait de créer des politiques à la demande, chacune en réponse à une situation différente. Son unité serait au niveau de la méthode, et non plus du contenu.
Alors, voilà la question qui se pose maintenant : cette belle théorie, peut-elle s'incarner dans une pratique, et produire un tel système ? Existe-t-il dans les faits une approche "micropolitique", qui réaliserait ce que la théorie affirme être possible ? La réponse est oui. L'approche existe bel et bien, et qui plus est, elle est déjà à l'œuvre. Conformément à notre thèse, suivant laquelle en politique la théorie explique la pratique, et la précède rarement, tout ce que nous venons d'envisager décrit quelque chose qui existe déjà . La pratique micropolitique est déjà à l'œuvre, et ne compte plus ses succès. Les programmes issus de cette pratique ont déjà permis d'obtenir ce que les tentatives précédentes n'avaient pas su réaliser. Les gouvernements de droite qui l'ont utilisée ont pu faire aboutir une bonne partie de leurs projets initiaux. Qui plus est, à mesure que ses résultats concrets devenaient visibles, elle a déclenché une cascade de changements dans le monde entier.
C'est le choix d'une approche micropolitique qui a déterminé les succès de Thatcher et Reagan
Cette fameuse différence entre les gouvernements Nixon et Heath dans les années soixante-dix, et les gouvernements Reagan et Thatcher dans les années quatre-vingts, rien ne nous empêche plus de la reproduire, connaissant désormais tous ses secrets. Aucune nouvelle victoire notable dans la bataille des idées, pas de différences de caractère suffisantes entre les protagonistes ; aucun changement dans le monde rendant subitement viables des politiques impraticables dix années plus tôt. C'est dans les politiques elles-mêmes que se trouvait le changement. Et ce changement, nous lui avons donné un nom et une explication théorique : ce changement, c'était la micropolitique.
Les propositions de réforme dont les gouvernements récents s'étaient pourvus provenaient d'une approche micropolitique. Comme les précédents, ils savaient ce qu'ils voulaient. Cependant, à la différence de ces derniers, ils avaient dans leur sac un certain nombre de programmes qui, eux, permettaient effectivement de l'obtenir. L'émergence, dans le courant des années soixante-dix, d'une méthode radicalement nouvelle pour formuler les politiques, avait mis une panoplie complète d'applications détaillées à la disposition de ces gouvernements. Au lieu de se jeter tête baissée dans le piège d'un affrontement avec les groupes d'intérêt mis en cause, ils surent alors proposer à ces groupes des politiques qui leur offraient l'occasion d'obtenir, en échange, des avantages supérieurs.
Les programmes conservateurs des années soixante-dix ont échoué. Ceux des années quatre-vingts ont largement réussi. La différence résidait dans la technique politique. Elle tenait directement à l'assimilation du concept de "marché politique" par les professionnels de la mise au point des réformes.
Problèmes, leurres et solutions
Deux domaines où la micropolitique a renouvelé l'approche des problèmes
Poursuivons l'analyse de la micropolitique en comparant les propositions concrètes de la politique conventionnelle avec celles qui sont nées de la vision de la politique comme lieu d'échanges. Le meilleur moyen de percevoir leurs différences peut être de montrer en quoi elle s'opposent sur la solution de certains problèmes particulièrement tenaces.
Les "services publics" locaux
Parmi les nombreux domaines de la société et de l'économie qui méritent la critique des gens "de droite" ou des "libéraux", on peut citer les prestations offertes par les "services publics" locaux : l'essentiel du problème est que les collectivités ont progressivement pris le contrôle d'un grand nombre de services locaux, ce qui a largement politisé la vie économique, avec tous les problèmes qu'entraîne la production de type "public".
Typiquement, un "service public" local est directement contrôlé par les élus de la collectivité locale, qui gère ses services et emploie directement son personnel. Le service est financé par les recettes publiques locales, qui proviennent d'impôts sur les entreprises, sur les propriétaires fonciers locaux ou les particuliers, et aussi par des subventions de l'Etat qui constituent une part croissante du total. Le financement et la production des "services publics" locaux sont donc fournis par le secteur "public" de l'économie.
Excès de dépenses et dégradation du service
Comme l'a montré l'étude du fonctionnement des services étatisés, tout cela force le public à payer sans qu'il puisse contrôler le niveau de la production ni la qualité du service. A long terme, le service tend à être produit en excès, le rapport efficacité/coût diminue, avec un personnel en surnombre et un capital dégradé, et le service est capturé par les producteurs, méprisant entièrement les préférences des consommateurs. Les finances publiques locales n'échappent pas à la loi du genre et sont délibérément redistributives ; les charges élevées constituent un handicap réel pour les entreprises locales, et la forte imposition foncière tombe de façon discriminatoire sur certaines catégories de propriétaires immobiliers qui, dans bien des cas, ne représentent qu'une petite minorité de l'électorat.
Les lois du marché politique qui devaient y conduire sont faciles à retrouver : la petite proportion de ceux qui font l'acte de payer les taxes locales est moins nombreuse que ceux qui pensent en profiter à leurs dépens. Les entreprises locales n'ont pas de suffrages à échanger, et le système n'impose guère de sanctions aux élus dont les excès affaiblissent leur propre base d'imposition, parce que le système compense la différence par une dotation de l'Etat central. Les candidats aux élections locales ont donc intérêt à offrir le plus possible de services, car ils sont quasiment perçus comme "gratuits" là où ils sont reçus.
La réforme technocratique
Le paradigme conventionnel a inspiré deux propositions de réforme. La première, qui ne mérite qu'un bref examen, entendait refondre l'ensemble du système des collectivités locales. L'amalgame en unités plus grandes était censé permettre des économies d'échelle, conduisant à de nouveaux sommets dans l'efficacité productive des services. Cette solution, qui fut appliquée en Grande-Bretagne au début des années soixante-dix, engendra exactement le contraire de ce que l'on avait prétendu souhaiter. Les nouvelles entités étaient trop grandes et trop éloignées des électeurs pour subir la moindre influence de leur part, ce qui, bien sûr, réduisait d'autant l'intérêt qu'ils pouvaient y trouver. Ils ne trouvaient pas du tout à leur goût ce nouveau gigantisme, ni ces administrations trop grosses, trop puissantes et trop lointaines pour qu'on puisse se faire entendre d'elles.
L'inefficacité et le gaspillage se développèrent en conséquence, et les abus devinrent rapidement endémiques. Certains élus locaux s'étaient rendus compte que le nouveau système mettait à leur disposition des ressources supplémentaires, littéralement pour acheter les suffrages de groupes minoritaires dans leur région. Ils se mirent à distribuer force subventions à toutes sortes de causes, dont le principal point commun semblait être leur dépendance vis-à -vis des politiciens qui les leur avaient octroyées.
La "macro"-politique libérale
Une autre proposition fut avancée à plusieurs reprises. Elle proposait de pallier l'impuissance du consommateur en lui permettant de ne payer le service qu'au moment de sa fourniture. Les services continueraient à être fournis par les autorités locales, mais seraient réglés directement par les consommateurs au moment où ils les recevaient, au lieu d'être financés par l'imposition générale [1]. Cette proposition visait à faire ressentir aux consommateurs le coût de chacun des services, ce qui n'était pas possible lorsque le financement avait lieu par l'impôt. Contraints à un paiement direct, sonnant et trébuchant, les citoyens prendraient la mesure du coût réel de chaque service, et feraient pression sur les autorités locales afin d'en avoir pour leur argent.
L'avantage supplémentaire offert par ce système était la possibilité pour le consommateur de limiter la quantité du service à ce qu'il était effectivement prêt à payer. On tenait pour acquis que le tarif à la fourniture devrait couvrir la plus grande partie du prix de revient, et que la quantité fournie s'ajusterait donc progressivement à ce que le consommateur était prêt à dépenser. Par exemple, si les coûts du ramassage des ordures étaient directement facturés à l'usager, peut-être serait-il prêt à accepter une seule collecte hebdomadaire au lieu de deux, et peut-être même une tous les quinze jours. La fourniture serait alors ajustée à cette demande.
A première vue, ce système offrait au consommateur un pouvoir de décision considérable, là où il n'en avait eu aucun. Devant payer directement, il apprécierait le coût de chaque service, d'une manière que le financement centralisé interdit de réaliser, et deviendrait maître de sa propre consommation. Economiquement, c'était un avantage indiscutable. Le citoyen ferait sentir au "service public" le poids de son porte-monnaie. Faute d'avoir le choix du fournisseur, il pourrait au moins décider de la quantité de service demandée.
On aurait continué à subir les tares de la fourniture publique
Or, du point de vue des marchés politiques, ce système est beaucoup moins intéressant. Pour commencer, il laisse la production du service intégralement entre les mains des personnages publics, ne transférant que son financement à des mains privées. Ce qui veut dire que tous les effets de la fourniture publique se perpétuent imperturbablement. L'inefficacité relative, les sureffectifs, la décapitalisation, l'absence de choix et la capture par les producteurs, autant de caractéristiques de la production par un monopole public, et transférer son financement au secteur privé n'en atténue pas forcément les effets.
On négligeait les illusions que l'intervention publique engendre systématiquement
Non moins importante est l'objection qu'au départ, la plupart des usagers perçoivent les avantages du service bien plus qu'ils ne perçoivent la charge de son coût. Même si l'objectif — fort louable — est de faire en sorte qu'ils perçoivent ce dernier, ils n'ont aucune raison de désirer en prendre conscience. Nombre d'entre eux s'imaginent que ce sont "les autres" qui paient la plus grande partie des services reçus, et ne se rendent pas compte de ce qu'ils paient eux-mêmes, par l'imposition directe et surtout indirecte. Par conséquent, alors même que leur liberté de choisir en serait évidemment accrue, envisager une tarification directe pour leur faire payer l'intégralité du service risque en fait de provoquer leur opposition furieuse à un tel projet.
Bien sûr, le corollaire du système de la tarification directe est que l'impôt servant généralement à financer les services locaux et nationaux serait réduit en conséquence. Les gens pourraient alors disposer de l'argent pour acheter ou non les services, comme ils l'entendent. Cependant, rendre aux gens leur argent en lieu et place de services (pseudo-)gratuits ne s'accorde pas avec les conclusions de l'analyse des choix publics, suivant lesquelles un groupe donne davantage de valeur aux services qu'il reçoit que les autres ne souffrent d'avoir à les payer. En d'autres termes, passer de la pseudo-gratuité à la tarification directe en matière de "services publics" méconnaît les réalités du marché politique au lieu de les prendre en compte.
Le jeu continuel des pressions politiques aurait progressivement érodé les disciplines envisagées
A propos de l'impact politique, autre chose mérite d'être noté : ce système de tarification exige que le prix des services soit fixé par les autorités locales. Il se peut bien qu'à l'origine, le tarif soit établi d'après le prix de revient réel, mais il faudra bien qu'il soit révisé périodiquement par l'assemblée locale, ne serait-ce que pour tenir compte des accroissements des coûts de production. Ce qui signifie que les élus devront envisager des augmentations de tarifs, et prendre leurs responsabilités en la matière. C'est à ce stade qu'ils sont exposés à des pressions extrêmement fortes de tous les groupes minoritaires qui pensent que leur cause est juste, ou dont les porte-parole et autres "conseillers en communication" ont jugé qu'elle pouvait l'emporter. On leur demandera d'exempter les chômeurs de ces augmentations, et aussi peut-être les personnes âgées et les bénéficiaires de l'aide sociale. S'ils refusent, on fera connaître à l'opinion la dureté de leur cœur de pierre.
Les groupes de pression pourront alors être abordés sur le marché politique par des candidats qui proposeront de leur offrir les mêmes services à des tarifs spéciaux subventionnés, et la pression s'exercera partout pour réduire l'impact des augmentations de prix. Au bout d'un certain temps, il n'est pas impossible du tout que ce qui avait démarré sous la forme d'un financement intégral par l'usager termine sa carrière sous la forme d'un paiement de plus en plus symbolique, le déficit étant couvert par la subvention pour entretenir certains groupes clés de la population. C'est ainsi que les pressions politiques peuvent conduire le principe du paiement direct à se détruire lui-même, les élus qui voudraient imposer un système de vérité des prix s'exposant inutilement aux inconvénients électoraux d'une impopularité que d'autres auront su éviter.
Pour éviter cela, peut-être faudrait-il que le Parlement vote une loi pour abolir le pouvoir discrétionnaire de fixer les tarifs publics. Mais une telle décision engendrerait à son tour une tempête d'opposition de la part des élus locaux dépouillés de leurs prérogatives, ainsi que des groupes minoritaires menacés dans leurs privilèges. Son incapacité à reconnaître la force des marchés politiques condamne donc vraisemblablement le système du paiement direct à l'échec. Il est de fait qu'on ne le voit guère fonctionner au niveau local.
La proposition micropolitique : privatiser non pas le financement, mais la fourniture des services publics locaux
Voyant peut-être mieux que d'autres les ouvertures et les impasses de cette configuration politique, les tenants de la micropolitique ont, à la place du paiement direct des services, mis au point la proposition symétrique, qui consiste à faire appel aux entreprises privées pour fournir les services habituellement fournis par le secteur public. C'est ce qu'on appelle la "convention", transfert par contrat de la fourniture des services au secteur privé. Cette démarche laisse les autorités locales responsables des services, qu'elles continuent à financer à l'aide des fonds publics locaux et nationaux. La différence est qu'au lieu d'employer son propre personnel et ses propres cadres, la collectivité locale paie des entreprises privées pour exécuter la mission de fournir les services, les ayant mises en concurrence pour l'obtention des contrats.
Le système du paiement par l'usager envisageait de confier le financement au secteur privé, tout en laissant la production entre des mains publiques. Le système de la convention, à l'inverse, transfère la production au secteur privé, tout en lui conservant un financement public. Cela ne donne aux usagers aucun contrôle direct sur la consommation, comme l'aurait fait le système du paiement direct, et ils n'ont pas davantage le choix de leurs fournisseurs qu'avec le système du paiement direct ou de la régie [2] locale. Ce que fait la convention, c'est créer une concurrence entre les candidats pour la fourniture des services.
Des contraintes qui poussent à l'amélioration du service
Avec le système de la convention, les entreprises doivent surenchérir pour les contrats de service local. C'est ainsi que l'on introduit la concurrence, les fournisseurs devant maintenir les coûts les plus bas possibles pour une qualité élevée. S'ils ne le font pas, le contrat ira à d'autres entreprises. En général, les conventions seront de courte durée, par exemple trois ans, cela dépend du type de service. Les entreprises qui répondront aux appels d'offre doivent rester efficaces, et se maintenir à niveau en matière d'équipement et de technique. Celle qui n'y parviendrait pas verrait le contrat passer à des entreprises restées compétitives.
Le résultat est que la plupart des traits caractéristiques de la fourniture publique disparaissent. Avec la fourniture privée, l'inefficacité, les sureffectifs et le manque de capital ont beaucoup moins de chances de persister, pour la raison bien simple que les entreprises qui se laissent aller à ce genre de pratiques savent qu'elles perdront leur marché au profit de celles qui savent s'en garder. La capture par les producteurs y est également beaucoup plus difficile, parce que les contrats peuvent être repris par des concurrents capables de satisfaire le consommateur, et que ceci entraîne un risque de faillite pour celles qui ne le feraient pas.
Il en résulte que la collectivité bénéficie d'un service meilleur et moins cher. Les économies ainsi réalisées sont estimées entre 20 et 40 %, selon le type de service et le pays. En Grande-Bretagne, les premières économies calculées par l'Institut des Etudes Fiscales étaient de 22 % en moyenne. Ce chiffre est probablement en-deçà de la réalité, car les économies sont généralement moindres la première année. Les chiffres représentent la différence entre le prix de revient des services municipaux et celui d'un équivalent privé, y compris les bénéfices de l'entreprise et les impôts qu'elle doit payer.
Bien ménager les intérêts tels que les groupes les perçoivent
Il y a donc là un gain possible pour les élus locaux, qui n'ont pas toujours tout l'argent nécessaire pour leurs projets, comme pour le public, qui n'aime pas payer plus cher que nécessaire. Le système conventionnel offre potentiellement un avantage net s'il est possible de le mettre en place en prenant en compte les contraintes du marché politique. C'est loin d'être une tâche facile, et cela exige que les projets s'inspirent de l'analyse des choix publics, les différents groupes d'intérêt devant tous être pris en considération.
Le public est surtout sensible à la qualité du service. Par conséquent, tout transfert à un contractant extérieur doit essayer d'obtenir une qualité au moins égale. Ce qui peut se faire si les contrats sont rédigés avec rigueur, comportant clauses de pénalité et garanties d'exécution. Le public souhaite aussi qu'on tienne compte de ses besoins, et nombre d'entreprises, dès qu'elles ont remporté un contrat avec une collectivité locale, prennent la peine de faire des études de marché pour se tenir au courant de ce que désire le public.
La bureaucratie locale risque de perdre position et avantages si ses tâches sont dévolues au secteur privé. Il faut donc que les élus qui passent les conventions forment leurs équipes d'encadrement à la tâche de suivi et de police des contrats. Cela leur donnera une occasion de remplacer les responsabilités perdues par un travail plus intéressant encore.
C'est le personnel des "services publics" qui est le plus menacé, et par conséquent le plus susceptible de s'opposer fortement à ce qu'on remette les tâches au secteur privé. C'est pourquoi les collectivités locales stipulent souvent que leur personnel aura priorité pour les nouveaux emplois créés dans le privé. Nombre d'entre elles neutralisent aussi l'opposition potentielle par une politique évitant toute perte d'emploi forcée. Elle consiste à recaser leur personnel en lui offrant les emplois qui, sinon, auraient été occupés par des nouveaux venus. Une autre politique est encore de leur offrir des indemnités de départ à des conditions suffisamment généreuses pour amener assez d'employés à les accepter volontairement.
Les dirigeants syndicaux sont les plus difficiles à traiter, car on ne peut pas leur offrir de poste qui puisse se comparer au pouvoir dont ils jouissaient dans leurs fonctions antérieures. En conséquence, il faut habituellement offrir au personnel des conditions suffisamment intéressantes pour passer par-dessus la tête des chefs syndicalistes et obtenir un accord direct des employés.
Les salariés satisfaits
L'expérience pratique de l'appel aux entreprises privées pour les services locaux en Grande-Bretagne a montré que les services pouvaient fonctionner avec 15 à 20 % de personnel en moins. Les salariés en surnombre peuvent être affectés ailleurs, éventuellement après recyclage. Ceux qui sont engagés par le contractant privé y trouvent des emplois plus qualifiés et des conditions d'avancement plus favorables. La sécurité de l'emploi est moindre dans le privé, et les systèmes de retraite moins avantageux, dans une large mesure parce qu'aucune entreprise privée ne peut se permettre d'indexer les retraites comme le fait le secteur public. En revanche, le salaire est aussi bon, et les avantages sont les mêmes. Le travail n'est pas plus dur, mais il est utilisé de façon plus efficace, et beaucoup de salariés se félicitent d'avoir sauté le pas.
La satisfaction de l'usager dépendra des procédures prévues pour garantir la qualité des services
Cependant, si l'élu, soumis à tant de pressions, est fort sensible aux économies de coûts, il ne faut pas en attendre trop de satisfaction de la part du consommateur. Il n'est pas contre l'abaissement des coûts et des impôts locaux qu'apporte la convention, mais nous savons qu'il perçoit le service lui-même beaucoup plus directement que ce qu'il lui en coûte. C'est pourquoi le contrôle de la qualité est si important pour le succès de cette politique. Si l'on peut mettre en place un nouveau service qui sera plus efficace et attentif à ses besoins, le consommateur verra vraiment la différence avec le service déplorable et souvent hautain qui résulte de la capture par les producteurs dans le secteur public.
Ceci, à son tour, exige la mise en œuvre d'un certain nombre de techniques détaillées. Beaucoup de collectivités locales "pré-qualifient" les soumissions, examinant soigneusement les offres pour éliminer celles qui n'atteindraient pas les normes de qualité requises. La sélection finale se fait à partir d'une liste des entreprises jugées suffisamment compétentes et expérimentées. Nombre d'élus font appel à des consultants extérieurs pour mettre au point les contrats, et presque tous exigent des garanties d'exécution, de sorte que si l'entreprise fait défaut, ou faillite, le service n'en pâtisse pas. Une autre procédure prévoit des pénalités pécuniaires au cas où le service ne correspondrait pas aux normes fixées, chose qu'aucune collectivité ne pourrait se permettre d'exiger de ses propres services. Bien sûr, la corruption demeure possible dans le système d'octroi des contrats mais, avec un appel d'offre largement public, elle est bien moins développée que dans les services locaux, qui échappent largement à la vigilance des citoyens.
Une réforme typiquement micropolitique
Les méthodes de la micropolitique transparaissent à toutes les étapes du processus. L'analyse identifie tous les groupes du marché politique en question, et repère l'avantage particulier de chacun. Puis une politique est mise au point, qui offrira un avantage supérieur au plus grand nombre possible. Toutes les oppositions sont envisagées, la politique étant faite pour en neutraliser la plupart à l'avance. Le résultat est une politique qui marche, et dont le succès inspire tellement confiance qu'il permettra de l'appliquer ailleurs.
La convention n'est pas la solution libérale pour les "services publics" locaux. C'est un succès parce qu'elle conduit à de meilleurs services, et pour moins cher. Elle introduit des éléments de liberté en soustrayant la production au secteur public pour la restituer au secteur et à l'entreprise privés. Elle introduit la concurrence, aussi bien pour la qualité des services que pour la détermination des prix, et encourage l'innovation et la performance.
Les macro-politiciens la critiqueront et la critiquent parce qu'elle ne va pas assez loin. La vraie liberté, font-ils valoir, serait que les habitants d'une circonscription quelconque décident eux-mêmes directement à quelle entreprise ils feront appel pour les fournir, et quelle quantité de service ils vont recevoir. La critique est parfaitement juste ; faire appel à des contractants privés n'est pas la libre entreprise. Le financement est toujours collectivisé, et refuse sa place au choix personnel. Le problème se pose lorsque, voulant mettre en place un système totalement libre, la théorie des choix publics annonce que vous vous heurterez à un mur du fait des pressions des groupes d'intérêt concernés, alors qu'un système de contrats serait accepté. Le résultat ? Alors que les partisans d'une solution complète s'efforçaient encore de gagner la bataille des idées, en Grande-Bretagne les micropoliticiens se sont entre-temps débrouillés pour porter le système de la convention à un niveau de réussite tel que le gouvernement, bien assuré sur ses arrières, a rendu obligatoire l'appel à des entrepreneurs privés par les collectivités locales.
Le contraste entre la solution micropolitique et celles du paradigme conventionnel (comme le paiement direct par l'utilisateur), montre à quel point extrême la première s'implique dans le monde réel. Elle veut tellement transformer l'idée en réalité sur le marché politique qu'en mettant au point ses techniques, elle recherche le moindre détail lui permettant de contourner les obstacles éventuels. Son souci n'est donc pas de chercher une solution passe-partout, mais de tailler sur mesures une politique pour chaque situation. Et elle réussit souvent parce que, lorsqu'elles sont faites sur mesure, les politiques sont évidemment mieux ajustées.
Deuxième exemple : l'enseignement étatisé
Un autre exemple de problèmes sérieux engendrés par la production étatisée est l'enseignement public. En Grande-Bretagne, environ 93 % des enfants dépendent du secteur public et de lui seul pour leur instruction primaire et secondaire. Il existe un substitut théorique sous la forme d'écoles entièrement payantes, mais comme tout le monde doit payer l'impôt au système d'Etat, seule la minorité des gens qui peuvent se permettre de payer deux fois a effectivement accès à ces écoles privées. En conséquence, les écoles payantes apparaissent trop chères, alors que leurs tarifs ne font que correspondre en gros à ce que coûte l'enseignement public, si l'on y inclut les dépenses administratives au niveau local et national.
L'inversion classique du "service public" : impuissance des bénéficiaires prétendus, tyrannie des employés officiels
La plupart des parents n'avaient aucune option réelle dans le cadre du système d'Etat. Leur enfant était affecté à l'école la plus proche, et bien qu'on ait prévu une possibilité de choisir, il suffisait aux autorités locales d'invoquer les "intérêts de l'éducation" pour la faire annuler. La plupart des tares de l'offre publique y apparaissaient au grand jour. Les parents étaient mécontents de la qualité de l'enseignement, et pouvaient constater qu'on répondait à la baisse du niveau en essayant d'empêcher qu'on le mesure, au lieu de chercher à l'améliorer.
A toute occasion, on se heurtait aux effets de la capture par les producteurs . La "qualité du service" par exemple, n'était pas appréciée d'après les résultats, mais d'après les ressources utilisées. Ainsi, ce n'était pas le niveau de connaissances des enfants qui était censé compter, mais l'effectif des classes et le niveau de qualification supposé des enseignants. Le coût et la taille des services administratifs prenaient une part énorme, et croissante, du budget global. Les tentatives pour faire des économies n'affectaient en rien le gaspillage, mais touchaient en revanche le capital et l'équipement, ainsi que les services essentiels.
Les parents étaient forcés par l'impôt de payer une somme qu'ils ne pouvaient pas contrôler, pour financer un enseignement où ils n'avaient aucun choix et aucune possibilité de faire connaître leurs préférences. En somme, ils payaient cher une ration imposée. L'uniformité était reine, sans variété ni choix, et les priorités "pédagogiques" étaient bien sûr dictées par les producteurs. Quelle idée, de demander leur avis aux consommateurs ! Ces priorités comprenaient évidemment ce que nombre de parents comprenaient comme un endoctrinement politique, n'ayant rien à voir avec de l'enseignement [3].
Comment privatiser les décisions sans toucher au mythe de la "gratuité" ?
Réintroduire dans le système éducatif des disciplines de marché pour laisser un peu de place aux besoins des consommateurs, posait aux législateurs un double problème. Aussi mécontents qu'ils aient été du produit fourni, les gens avaient pris l'habitude d'un service d'enseignement "gratuit" lors de sa consommation.
Faciliter l'inscription aux écoles privées ?
Un type de solution envisagé consistait à se tourner vers les écoles privées, en cherchant les moyens d'en ouvrir l'accès à un plus grand nombre de parents ordinaires, pour accroître le nombre des enfants qui leur étaient confiés.
L'une des mesures proposées consistait à permettre de déduire des impôts les frais de scolarité privée, ce qui en réduisait le coût en termes réels, et donnait à davantage de gens les moyens d'accéder aux écoles payantes. Une variante similaire proposait d'offrir un abattement fiscal à ceux qui quitteraient l'enseignement d'Etat pour choisir une école privée. Ces solutions s'appuyaient sur l'idée que ces parents épargnaient à "l'Etat" le coût de l'éducation de leurs enfants, et que peut-être une petite incitation en encouragerait d'autres à les imiter. Si l'abattement était bien calculé, l'"Etat", en n'ayant pas à instruire ces enfants, pourrait épargner davantage qu'"il" n'y perdrait en impôts non versés.
Il fallait trouver une solution pour tout le monde
Toutes ces propositions souffraient de cette faiblesse fondamentale que le nombre des bénéficiaires éventuels du secteur privé serait de toutes façons trop restreint. On a de bonnes raisons de penser qu'il existe dans les classes moyennes un groupe de pression latent qui ne demande qu'à s'exprimer, pour avoir davantage les moyens d'accéder aux écoles privées. Les sondages ne montrent aucune hostilité de la part de la majorité des parents, lesquels semblent plutôt enclins à laisser le libre choix à ceux qui peuvent se le permettre. Politiquement parlant, il semble donc tout à fait possible de faciliter l'accès au privé. Le problème est que, même si l'on y doublait le nombre de places, cet événement improbable laisserait quand même quelque 86 % des parents piégés dans le système public. Par conséquent, pour la plupart des parents, la réforme devait passer par l'amélioration du secteur public.
La "macro"-solution semi-libérale : le "bon scolaire"
Les partisans des solutions de liberté prônent depuis longtemps la mise en place d'un système de bons scolaires. Dans un système de bons, on ne donnerait plus aux parents une place (pseudo-) gratuite dans une école publique. Ils recevraient à la place un bon, de valeur équivalente à ce que coûterait cette place, et seraient libres de le donner en paiement à l'école de leur choix. Le bon prendrait la place de l'argent. Plutôt que de leur rendre leur argent, avec obligation de le consacrer à l'école, les hommes de l'Etat donneraient aux parents un coupon de papier qui fonctionnerait comme lui, avec cette différence importante qu'ils ne pourraient pas le "détourner" à d'autres fins. Ce système répond ainsi à l'objection selon laquelle, si on laissait aux parents la possibilité de payer directement, ils iraient dépenser l'argent au jeu ou alors le boire.
Le système du bon scolaire ne vise en rien à instituer un système de liberté authentique. Subventions et transferts persistent, les contribuables qui n'ont pas d'enfants sont toujours forcés de payer des bons qu'ils ne reçoivent pas, de sorte que les parents se font entretenir par les non-parents. En outre, le montant du bon impose une somme minimum à consacrer à l'école, interdisant aux parents d'y dépenser moins. On pourrait envisager l'apparition d'un marché noir, d'un commerce illégal où les bons s'échangeraient contre de l'argent, de sorte que les gens pourraient en fait choisir ; mais cela se ferait contre la législation du bon scolaire, et non sous son égide.
L'objectif de ce système est d'introduire un élément de discipline marchande. En choisissant où dépenser leurs bons, les parents choisiraient le type d'école qu'ils préfèrent. Les écoles considérées comme "mauvaises", ne recevant plus assez de bons pour payer leurs frais, devraient réduire leurs activités, voire envisager la fermeture. Les écoles bien cotées, attirant une demande supplémentaire, obtiendraient grâce aux bons suffisamment d'argent pour prendre de l'extension. En outre, elles serviraient de modèle aux autres. Petit à petit, l'éducation prendrait la forme que les parents souhaitent pour leurs enfants. Elle se dégagerait de l'emprise des producteurs, et se retrouverait aux ordres des consommateurs, désormais admis à faire prévaloir leurs choix.
Il existe plusieurs variantes du système de bons, mais la plupart d'entre elles permettent aux parents d'ajouter de l'argent à la valeur de leur bon pour acheter une place dans une école plus chère. Ce qui implique que les parents pourraient choisir une école privée s'ils le souhaitent, en compensant la différence entre le prix de l'école et la valeur du bon. Ceci implique également que certaines écoles d'Etat choisiraient de proposer une éducation plus coûteuse que les autres. L'effet net serait d'apporter davantage de ressources au système éducatif, tout en rapprochant encore davantage le niveau de sa production de ce que les parents souhaitent, et sont prêts à financer par leurs bons et leur argent.
Les obstacles politiques
Le système des bons présente bien des aspects intéressants et pourrait, s'il pouvait être réalisé, constituer une amélioration bien réelle par rapport au quasi-monopole des hommes de l'Etat dans le domaine de l'enseignement. Malheureusement, l'expérience semble montrer que le système des bons ne peut pas être mis en application. Malgré ses indubitables atouts économiques, il présente des faiblesses politiques qui le font gravement déconseiller. Sous sa forme moderne, cela fait plus de soixante ans qu'il fait l'objet de débats. Il a été sérieusement examiné par les gouvernements conservateurs anglais, mais jamais introduit. Même une conjoncture exceptionnelle, où l'on comptait à la fois le Ministre et le secrétaire d'Etat à l'Education parmi ses partisans, n'a pas suffi pour le mettre en pratique.
Pour commencer, il y a une opposition très forte de la part de ceux qui produisent l'enseignement. Les syndicats d'enseignants résistent parce qu'ils ne veulent pas que leurs adhérents soient exposés aux disciplines du marché. Les bureaucrates des ministères sont absolument fanatiques dans leur opposition. Ils comprennent bien, et avec juste raison, que ce système rendrait aux parents le pouvoir, qu'ils ont confisqué, de contrôler ce qui est enseigné. Les parents eux-mêmes se laissent facilement inquiéter par la perspective de perdre la place (pseudo-)gratuite qui leur est garantie à l'école locale. Ils craignent d'être obligés de payer davantage pour assurer à leurs enfants une éducation correcte.
La peur de l'inconnu
En outre, il n'est pas vraiment possible de mettre en place ce projet de façon progressive. On peut bien parler d'expériences limitées, ce système ne peut pas être vraiment efficace ni offrir la diversité et le choix, s'il ne concerne pas l'ensemble des écoles, et sur un espace assez large. A cette échelle, il est exposé au sabotage de ceux qui refusent de perdre leur pouvoir abusif sur l'enseignement. C'est donc un projet globaliste, où tous les changements doivent se produire d'un seul coup. Les parents recevraient une feuille de papier par la Poste, au lieu d'une place "gratuite" dans une école. Les écoles, aussi bien que les parents, se trouveraient tout-à -coup plongées dans l'incertitude. Rien n'est plus facile que de présenter tout cela comme un projet de théoriciens, jamais vraiment essayé, et qui ferait courir un danger à l'éducation des enfants. Plusieurs gouvernements ont essayé d'imposer des systèmes de bons, mais ont dû à chaque occasion battre en retraite face à l'opposition politique des groupes d'intérêt.
Le triptyque des micropoliticiens
Une proposition de remplacement, qui doit beaucoup à l'analyse micropolitique et à sa manière de faire, propose trois réformes indépendantes, dont chacune peut en soi être justifiée, mais dont la combinaison forme un nouveau système.
Supprimer la "carte scolaire"
Tout d'abord, elle prétend que les parents aient un véritable Droit de choisir, et propose en conséquence que l'entrée soit totalement libre dans le système d'Etat, de sorte qu'un enfant puisse être envoyé à toute école qui l'acceptera.
Cette politique-là est calculée pour faire plaisir aux parents. Nombre d'entre eux sont piégés par leur lieu de résidence dans la zone d'affectation d'une mauvaise école. La liberté de choisir l'école doit leur permettre de s'échapper. Le Droit de choisir, en présence d'une sectorisation de droit ou de fait, est réservé à ceux qui ont les moyens de déménager à proximité d'une bonne école. Il n'est pas rare, d'ailleurs, que des maisons situées du "bon" côté de la rue affectées à la bonne école vaillent plusieurs milliers de livres de plus que leurs vis-à -vis, physiquement identiques. La politique du libre accès laisse toujours les parents se débrouiller avec les problèmes de transport. Elle doit aussi conduire les bonnes écoles à un excédent d'inscriptions, les obligeant à refuser des candidats. Il n'empêche que ce serait un mieux, et un mieux apprécié.
Rapatrier la responsabilité au niveau où les problèmes se posent
Le second pilier de la réforme est une politique qui rend les écoles beaucoup plus indépendantes dans leur fonctionnement. Dans chaque école, un Conseil où le vote des parents serait fortement représenté, prendrait en charge l'ensemble des décisions. Il aurait le pouvoir de choisir son directeur, et de lui donner l'autorité nécessaire pour embaucher le personnel et le renvoyer, avec approbation du Conseil. L'école déterminerait sa propre politique en ce qui concerne la discipline et les programmes, avec une inspection régulière des résultats de ses élèves dans un tronc commun minimum.
Avec une telle réforme, les écoles sont enfin autorisées à offrir davantage de diversité, de même que des approches différentes de l'enseignement et de la pédagogie. A son tour, cette diversité permettra de donner un contenu concret au choix entre les écoles exprimé par les parents. Les parents apprécient cette politique, qui leur promet voix au chapitre dans les orientations de l'école. Elle reçoit un accueil mitigé de la part du personnel, les directeurs y étant globalement favorables pour le meilleur statut et le pouvoir qu'elle leur donne, et les enseignants étant plus divisés. Certains y reconnaissent des possibilités d'avancement et de rémunérations accrues, d'autres craignent pour la sécurité de leur emploi. Des garanties précisant la durée de l'emploi et les motifs de licenciement pourraient faire beaucoup pour calmer de telles inquiétudes.
Subordonner étroitement le financement de l'école à la présence de l'élève
Le troisième pilier de la réforme impose un financement direct des écoles sur la base du nombre d'enfants inscrits. Notre système les finance actuellement par l'impôt, par l'intermédiaire de l'administration du Conseil Local de l'Enseignement. La réforme court-circuitera la bureaucratie installée, autorisant les écoles à choisir de quitter son orbite, en étant financées directement par le centre, en fonction des effectifs. Bien sûr, cette solution déplaît fortement aux Conseils en place, mais ces derniers sont tout petits, et n'auront plus grand-chose à offrir sur le marché politique. Notre administration centrale y est plus favorable, car elle voit peut-être davantage d'ouvertures pour ses membres dans la supervision d'un tel projet, sans pour autant avoir à envisager des pertes d'emploi ou de statut.
On propose que le financement pour chaque élève soit calculé d'après le coût de l'enseignement pour chaque classe d'âge, avec peut-être des exceptions vers le haut pour les établissements urbains où les problèmes de langue sont importants, ainsi que pour les écoles de campagne isolées qui ont davantage de charges fixes par élève. Deux groupes qui auraient pu se sentir menacés par la réforme sont donc pris en charge. Les parents, dans l'ensemble, n'ont rien à perdre à un financement direct des écoles, et ils y gagnent l'économie qui résulte de ce qu'on supprime toute une strate de l'administration, ce qui en laisse davantage pour financer le service.
Un quasi-marché pour les services d'enseignement
Une fois ces trois piliers de la réforme mis en place, il deviendra évident que leur effet combiné est de créer un marché de l'enseignement. Comme les écoles sont désormais contrôlées par leurs propres Conseils, elles suivent leurs propres priorités pédagogiques, et diffèrent par la qualité et le type des formations. Comme les parents ont la liberté d'accès, ils choisissent pour leurs enfants le type d'enseignement qu'ils préfèrent. Comme les écoles sont directement financées d'après le nombre d'élèves, celles qui reçoivent une demande accrue reçoivent aussi plus d'argent. Les écoles mal vues des parents se réforment, ou doivent fermer.
Le changement se fera exactement au gré des personnes directement concernées
Un des grands avantages de cette réforme micropolitique est que chacune de ces étapes peut être appuyée indépendamment par des groupes différents, et le changement résultant de la synthèse de leurs effets. On n'impose aux parents aucun bouleversement soudain contre leur volonté, car pour ceux qui n'en demandent pas davantage que de disposer de la place "gratuite" à l'école du quartier, celle-ci est toujours là pour eux. La liberté de choisir n'est offerte qu'à ceux qui en veulent, personne n'y est poussé contre son gré. Bien sûr, à mesure que ce système se développe, un nombre croissant de parents va profiter du choix offert. Il faudra donc y intégrer de nouvelles techniques pour permettre de créer de nouvelles écoles publiques là où il existe une demande, et attirer d'autres sources de financement de la part du secteur privé.
Cette politique n'institue pas un marché complètement libre. A cet égard, elle en fait même moins que le système de bons, car elle ne concerne que les écoles publiques. Elle laisse les écoles payantes telles qu'elles sont ; celles-ci ne sont pas touchées par le nouveau système, et n'y prennent aucune part. Elle vise directement le système public qui concerne tout de même 93 % des élèves, et cherche à l'améliorer en transférant le pouvoir des producteurs au consommateur. Les écoles sont toujours des écoles d'Etat, toujours pour l'essentiel financées par l'impôt. Les nouvelles écoles fondées par les parents et les enseignants restent aussi des écoles de l'Etat, directement financées par lui.
Une "micro-révolution"
Malgré ces lacunes, le nouveau système est un véritable bouleversement. Les écoles publiques sont gérées de façon indépendante, alors même qu'elles restent dans le secteur public. Les parents ont une possibilité de choisir, qui détermine l'endroit où ira l'argent pour financer l'éducation de leur enfant. Les écoles doivent répondre à la demande pour attirer les effectifs dont leur budget dépend. La frontière très nette qui existe, dans l'ancien système, entre le secteur public et les écoles privées devient, avec le nouveau système, un peu plus floue. Des forces et des pressions sont libérées, qui poussent à l'amélioration progressive du niveau d'éducation à atteindre dans le secteur d'Etat. Elles ont été voulues par ces réformes, calculées pour s'attirer le soutien d'une bonne partie des groupes qui ont un intérêt direct dans l'enseignement public.
Invisible, le bon scolaire "passe" mieux
Il existe des différences clés entre le système des bons et la nouvelle approche. Une d'entre elles est que la nouvelle méthode obtient les mêmes résultats qu'un système de bons, tout en dispensant de les utiliser. Car l'argent peut tout aussi bien suivre l'enfant, une fois que ses parents ont fait leur choix parmi toute une gamme d'écoles.
Une autre différence est que la proposition est une politique praticable, qui va dans le sens du marché politique. On peut la mettre en place par étapes et, petit à petit, en tirer un système d'enseignement plus souple, plus varié et plus en phase avec les besoins et les désirs des parents. Elle n'est peut-être pas parfaite, mais c'est une solution viable à notre problème. Et il est significatif, alors que le bon scolaire est rejeté depuis des années, que le nouveau système ait figuré dans le programme conservateur pour l'élection de 1987 ; ses éléments ont été présentés dans le discours de la Reine consécutif à la nouvelle victoire des conservateurs, des propositions comparables étant faites pour l'Ecosse plusieurs mois plus tard.
Détails pratiques